Dino x Congresso: entenda como funcionam as emendas parlamentares

BRASÍLIA - A disputa por emendas parlamentares pauta o clima de tensão entre o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal (STF) desde agosto. O ministro Flávio Dino, no cargo há menos de um ano, bloqueou recursos e exigiu transparência e rastreabilidade dos recursos em decisões que ainda desagradam parlamentares. 

O entrave começou com o bloqueio de emendas e a articulação de uma lei negociada para retomar os pagamentos, mas que não foi bem aceita por Dino. Em dezembro, o ministro do STF desconsiderou os termos aprovados pelo Congresso e assinou outra decisão, impondo regras mais rígidas.  

As decisões geraram uma crise no governo, que precisou remediar o mal-estar em meio à necessidade da aprovação da regulamentação da reforma tributária e do pacote de corte de gastos. As situações foram enfrentadas, mas outra decisão de Dino, que fez outro bloqueio de recursos, não acalmou os ânimos durante o recesso parlamentar.  

O assunto gera preocupação no governo, que precisa de boa relação com o Congresso para aprovar o Orçamento da União de 2025. A pauta será analisada na volta das atividades, em fevereiro. 

Entenda abaixo quais são os tipos de emendas, como esses recursos são transferidos e como eles chegam ao destino. Ainda, as fragilidades que rondam as emendas parlamentares. 

O que são emendas parlamentares? 

Emenda parlamentar é um instrumento do Congresso Nacional no Orçamento da União. Na prática, são valores ofertados no caixa público que deputados e senadores podem destinar para diversos destinos. Os recursos podem ser enviados para Estados e municípios e para instituições que prestam serviço de relevância pública. 

Há destinações que são enviadas para custeio. Um exemplo dessa lista é o envio de recursos para o pagamento de pessoal, além do financiamento de procedimentos do Sistema Único de Saúde (SUS) e a construção de estradas. 

As emendas também podem ser para investimento. Aqui, podem ser usados como exemplo a compra de equipamentos para centros de saúde e hospitais, de veículos escolares e de mesas e cadeiras para unidades de ensino. 

Quais são os tipos de emendas parlamentares? 

Individuais (RP-6) - destinadas de forma individual por cada deputado ou senador. Essa modalidade pode ter transferência com finalidade definida, que têm recursos vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar e aplicados nas áreas de competência constitucional da União, ou transferência especial, quando os rees não precisam de celebração de convênio; 

Bancada (RP-7) - destinadas pelas bancadas estaduais no Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado); 

Comissão (RP-8) - definidas por cada comissão temática da Câmara e do Senado, além das Mesas Diretoras das duas Casas; 

Relator (RP-9) – escolhida pelo deputado ou senador que, naquele determinado ano, atua como relator-geral do Orçamento.

Há também as emendas dos relatores setoriais, que se debruçam sobre áreas específicas do Orçamento. 

Emendas Pix 

As chamadas emendas Pix são as individuais de transferência especial. Ou seja, são os valores reados diretamente para Estados, Distrito Federal ou municípios sem que haja necessidade de celebração de convênio ou outro instrumento do tipo, como contrato. Com isso, têm maior dificuldade de fiscalização e critérios de segurança.  

As emendas têm pagamento obrigatório? 

Não. Há as emendas impositivas, que têm execução (termo que significa pagamento) obrigatória pelo governo. Nessa categoria, entram as emendas individuais, mas com limite de execução a 2% da Receita Corrente Líquida (RCL), e as emendas de bancada, limitadas a 1% da RCL.  

As demais podem ser congeladas se não houver recurso suficiente no caixa público. Emendas que não são impositivas não precisam sequer de empenho (reserva) no Orçamento. 

Como é o processo de destinação das emendas? 

As emendas são destinadas dentro do Congresso Nacional. Quando definidas, elas são enviadas para pastas que têm correlação com o tema. Uma emenda para custeio do SUS vai para o Ministério da Saúde, enquanto outra para construção de estrada vai para o Ministério dos Transportes. 

Os órgãos, depois, analisam a parte orçamentária e financeira da emenda. O processo a pelo empenho, que é a reserva do dinheiro no caixa público, até a execução, que é a fase de ree para o beneficiário.  

Quando destinadas para Estados ou municípios, as emendas são enviadas, geralmente, para as contas de fundos estaduais ou municipais. A lei determina que haja prestação de contas dos recursos utilizados para garantir que não houve qualquer desvio ou uso irregular. 

O que é ‘Orçamento Secreto’? 

O termo ‘Orçamento Secreto’ surgiu para classificar emendas que não tinham critérios de transparência. Ou seja, não tinham o nome do autor dos recursos.  

A maior crítica nos últimos anos foi de que as emendas, em cifras bilionárias, aram a ser utilizadas como “moeda de troca”. Entidades denunciam que valores foram negociados em troca da aprovação de propostas, em um jogo de via dupla entre o Executivo e o Legislativo.  

A crítica gira, principalmente, em torno das emendas de relator, que foram infladas desde o Orçamento de 2020. Naquele ano, as RP-9 somaram R$ 21 bilhões, o equivalente a 56% do total de R$ 37,5 bilhões empenhados para emendas. Em 2019, foram empenhados R$ 13,8 bilhões em emendas totais. 

Valores das emendas 

Os valores empenhados, ou seja, reservados nas contas da União para o pagamento de emendas, e pagos foram os seguintes ao longo dos anos: 

2021: R$ 33,4 bilhões empenhados e R$ 5,9 bilhões pagos 
2022: R$ 25,4 bilhões empenhados e R$ 17 bilhões pagos 
2023: R$ 35,3 bilhões empenhados e R$ 21,9 pagos 
2024: 44,3 bilhões empenhados e R$ 31,3 bilhões pagos 

Valores para 2025 

Para 2025, o valor previsto é de R$ 38,9 bilhões para emendas impositivas. A cifra está proposta no Orçamento que ainda não foi aprovado pelo Congresso Nacional. Até a votação, a cifra pode ser modificada pelos parlamentares. 

Dos R$ 38,9 bilhões, R$ 24,67 bilhões são para emendas individuais e de R$ 14,28 bilhões para as de bancada estadual, enquanto R$ 4,5 bilhões foram reservados para investimentos. 

Emendas de relator 

Entre as decisões assinadas desde agosto para garantir transparência, Dino suspendeu, em outubro, o pagamento das emendas de relator e de comissão. Em dezembro, o ministro do STF assinou outra ordem para liberar as emendas de relator e de comissão anteriores a 2024, desde que haja a identificação dos parlamentares.